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嘉陵法院:当前我国立案登记制度的完善路径探析
2016-07-05 17:21:37   来源:南充经济网   

  2014年10月20日至23日,党的十八届四中全会胜利召开。全会决议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中提出了改革法院案件受理制度,变立案审查制度为登记制。2014年12月18日,最高人民法院审判委员会审议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》,于2015年2月4日起施行。解释第二百零八条的规定将“立案登记制”实现了从政策向法律的转变。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,其明确要求全国法院系统落实有案必立、有诉必理的理念。由此登记制由法律彻底转化为了司法现实。然而登记制在基层实施的情况并不理想。因此,本文从实行登记制的利弊入题,通过梳理司法工作中产生的棘手问题,多角度分析产生问题的原因,最后结合实际提出完善的基本路径。

  本文所指的立案登记制度[①]是指人民法院在收到当事人或委托代理人的起诉状、自诉和申请后,若符合法律规定,必须接收诉状并当场登记立案;若当场不能判断诉状符合法律规定与否,当事人在法律规定时限内释明或补正后再决定是否立案。

  一、利弊衡量:立案登记制的重新考量

  (一)利

  登记制有效克服了审查制的弊端,首先,它将审查当事人诉请是否符合法院规定的起点推到立案之后,极大地降低了法院受理案件的准入门槛,有效避免了未审先判[②]现象的发生。其次,有效区分了起诉要件和诉讼要件,起诉阶段仅审查起诉要件即可,肯定了程序当事人理论。再次,降低了案由制度的弊端。很多法院在立案过程机械地按照案由规定审查案件条件,只要案件不属于立案案由规定的案件一律不予受理。而采取登记制极大避免了变相剥夺当事人权利现象的发生。第四,登记制限缩了法官的自由裁量权,要求法院立案阶段仅审查法律规定的事项,不得越级审理诉讼要件,保证了立案标准的统一。

  (二)弊

  登记制在保障民众诉权的同时,也产生了诸多矛盾,如诉讼爆炸、法院案多人少矛盾更加突出,诉讼效率降低等表层问题。首先,从推行登记制的英美法系国家来看,大多数西方国家为法治观念沉淀数百年甚至数千年的国家,而我国在2010年才初步建立中国特色社会主义法制体系,人们的法治观念还不够强,缺少推行登记制的思想基础。其次,我国缺少纠纷替代性解决途径。相较而言,西方国家有着一套完备的替代性纠纷解决机制。反观我国替代性解决途径十分匮乏,实际操作效果也不够理想。再次,司法权威还没有得到根本性确立。实践中充斥着大量“执行难”问题,严重撼动了司法权威。

  二、问题梳理:推行新制度产生的新问题

  (一)受理案件数量飙升,人案矛盾愈加突出

  立案审查制改登记制后,法院立案庭对起诉材料已不再做实质性审查,仅就起诉要件进行形式审查,由此法院受理各类案件数量飙升。2015年12月31日至2016年5月30日,我院共登记立案1522件,其中民事案件1510件、行政案件12件,同比分别增长30%、25%。与此同时,法官人数却未能随之增加,近三年,全院退休的法官3人,同级行政部门遴选走2人,考到外地法院2人,处于妊娠期女法官、书记员7人,由审判业务部门调入综合部门3人,而新近人员2人均为非法律专业,从其他基层法院遴选法官4人,总体看一线实际办案人员未增反减。法院人均办案量增长迅速件,为了保证高效结案,诸多法官常常是“白加黑”、“五加二”工作模式,案多人少、审判资源有限的矛盾愈加突出,法官办案压力极大。

  (二)审判质效有所下降,司法公信严重受损

  从2015年12月31日至2016年5月31日我院案件审判之效情况统计表来看,发回重审、改判案件 件、上诉案件 件,与去年同比均有不同程度上升。而结案率、调解率、撤诉率、执行和解率正向指标则不同程度下降。随之而来的则是对司法公信力的质疑。近几年,法院法官送达法律文书时当事人随意拒收,同时还伴有诸多不文明行为发生。有的当事人对法院裁判不服就对法官破口大骂,扬言到纪检部门举报,到检察院控告等;有的当事人,特别是受损害一方,如果法院未能支持其主张就在法院闹事,有的在法院门前拉横幅、搞静坐,有的则是吃在法院、住在法院,严重扰乱法院正常工作秩序;还有一些当事人对法官人身造成一定程度的侵害等等,这样的事例不胜枚举,司法公信力严重受到损害。

  (三)敏感案件问题增多,舆论压力日益增大

  首先,实行立案登记后,法院受理了教育侵权纠纷、医疗体检侵权纠纷、退休干部要求享受待遇纠纷、诉行政协议、医疗保险等新类型案件,其审理难度极大。其次,以政府为被告的案件大幅增长,相较往年有近50%的增长。以我院受理的涉府案件为例,往年大约有5-10件,今年截至目前已有15例之多。再次,信访案件大幅增多。登记制实施后,通过诉讼途径解决涉诉信访案件已成为新趋势。一些民商事案件当事人放弃信访,开始选择诉讼裁决的方式解决纠纷。第四,登记制实施以来,法院受理涉及土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、企业破产、计划生育政策、代课教师要求落实安置待遇等涉众案件有大幅增多。这类案件人数众多、矛盾突出、社会影响广泛等,受理后无法审结、无法执行,极易影响社会稳定甚至会产生群体性事件。这四类案件对于法院而言,往往力不从心,审理难度极大,再加之网络自传媒时代当事人对案件脱离实际的负面表达,使得法院时刻处于舆论的风口浪尖。不但要负荷审判压力,还要应对巨大的舆论压力,很多法官身心俱疲,倍感无助。

  (四)审判工作不断增多,司法人员流失严重

  第一,登记制实施以来,基层法官的工作内容大幅增加。由于每个法官的办案数量增长近50%,近乎每天开一次庭,每天写一份裁判文书,工作负荷非常大。而网上办公、司法公开等网络新要求也使得法官额外负担了文书校对、同步上网等诸多内容,工作量无形中增加了近一倍。第二,部分当事人对登记制片面理解,认为起诉法院就必立案,而不论起诉材料是否齐全、恰当,是否属于法院管辖等。所以登记制实施以来,法院释明工作量明显增加。第三,很多起诉的案件当事人对于诉讼风险并不知晓。笔者之前就遇到一个案件当事人,因向同村人借款后,对方无力偿还,遂把对方告上法庭,法院也支持了他的主张。执行时对方仍不履行义务,他就反过来要求法院退他诉讼费。法院法官日常审判工作量大幅增多,但相关的配套工作机制、相关福利待遇等都没能及时跟上,因此,很多司法工作人员不堪重负,纷纷提出辞呈,转行到其他相对轻松、收入丰厚的行业。

  (五)滥诉恶意诉讼增多,严重浪费司法资源

  一是登记制实施以来,那些不考虑诉讼成本、滥用诉权问题越来越突出。当前民众的维权意识虽有提高,但法律知识水平却还较低,不懂得诉讼程序,不擅长收集证据,一有纠纷就诉至法院。这样就导致了大量“琐碎之事”诉诸法院,造成滥诉、耗费司法资源。二是还有一些当事人以“维权”为名,滥用诉权,“分解式”、“分段式”、“分头式”就同一事实进行诉讼。个别律师、法律工作者则为获取代理费,怂恿、鼓动当事人钻法律空子、打“擦边球”。司法资源被不合理耗费,审判质量亦难以保障。三是少数当事人恶意串通,或冒充他人提起诉讼,将一些实际不属于法院管辖的案件、重复起诉的案件甚至是伪造证据的案件等使之在形式上符合起诉条件而登记立案,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益,产生了大量虚假诉讼。

  三、抽丝拨茧:产生上述问题的原因分析

  (一)缺少纠纷过滤环节,多元纠纷解决机制未建立

  第一,当前对登记制的主流理解观点认为法院只对诉状、证据进行形式审查,对诉的利益存在与否,当事人是否适格以及管辖权、诉讼能力等不予审查。受制于这一观点作用,大量不符合立案条件的案件直接进入诉讼程序,使得法院受理案件数畸增。第二,诉讼以外的纠纷解决机制发挥作用甚微。一方面,实践中仲裁程序已被辨识为劳动争议专有程序,企业、社区、村社等人员在矛盾化解中不作任何调解工作,直接让当事人到法院解决,而行政机关,特别是乡镇一级,在处理纠纷过程中存在区别对待问题。凡涉及到政府利益或者容易产生稳定问题的纠纷,地方政府一般会尽力调解。而纯粹的邻里纠纷,多劝当事人走法律途径解决。另一方面,处理纠纷的调解人员调解水平还有待提升,调解成功率不高,很多案件非但没有处理好,相反产生了新的矛盾纠纷。第三,调解与诉讼工作对接还不够充分。民诉法解释出台后,可以就调解协议进行司法确认,以赋予调解协议强制执行效力。但实践中一些调解人员对此重视不够,多数当事人缺少风险意识,导致对接工作落实不到位。另外,与大幅增长的诉讼案件相比,法院审执人员增长速度却十分缓慢。法院人员数量增长受制于地方编制限制,就目前基层法院所在辖区人员机构编制使用情况来看,超编现象十分严重,增编已基本没有可能。因此,基层法院增加人员只有等干警退休,有了空编,才能引进新干警,人案矛盾愈加突出,远远超出了法院的承载能力。

  (二)审前程序作用虚位,缺少有效的案件分流机制

  首先,登记制实施后,审判庭的功能不仅包括庭审工作,还包括了诉讼风险告知、被告答辩、证据收集、交换等诸多实体问题。但我国诉讼程序运转的情况并不理想,法院工作人员将起诉状副本、应诉通知书、举证通知书送达后,被告即被赋予了十五天的答辩期。但我国没有强制答辩制度,很多当事人搞诉讼突袭,拖延诉讼进程。其在举证期内拒绝答辩,而在开庭时提出新的抗辩、主张甚至当庭提反诉,导致案件质效拖沓,效率低下。其次,法官人均办案数量畸增,同样时间段内每个法官办理案件数量的大幅增长势必导致法官在每一件案件中耗费的时间、精力会相应减少,用于做调解工作、判后答疑的时间也会随之减少,所以调撤率等指标下降,上诉率、息诉服判率等负向指标上升。再次,实践中缺少快速、有效的案件分流机制。一来诉非对接机制与人民调解、社区调解等作用不明显,要么案件委托出去长期没有回音,要么处置不下被退回。二来案件繁简分流机制未能落实到位。很多本应该适用小额速裁程序因立案人、案件承办人等因素而未使用。还有一些标的额大,但案情相对简单的案件也多采用普通程序审理,久而久之导致审判质效十分低下,严重影响司法公信。第四,执行难问题更加突出。诉讼案件增多势必导致执行案件直线上升。就目前申请执行的情况而言,执行到位率仅为60%,有些基层法院还不到30%,执行不到位的判决就等于一纸空文,撼动了司法公信。

  (三)经济下行压力激增,舆论引导工作力度不够大

  一是我国还处于经济转型阶段,社会成员收益不均,政府在调整过程中,曾经一度存在行为失当问题,导致社会成员对政府信任度锐减,进而产生了大量敏感性案件。二是受国际金融形势影响,国内经济下行压力激增,特别是钢铁、建筑等行业,因资金链断裂导致的群体性诉讼案件越来越多。随着法治理念的提出和普及,民众利于法律维权的意识也逐步提高,这样也就导致法院受理敏感性纠纷数量直线上升。三是与此相对应的,法院司法职能延伸还够到位。一来发送的司法建议相对而言效果不明显,没能有效避免相应的风险;二来法院被动办案没能主动参与社会矛盾纠纷化解中,导致很多纠纷没能在问题发生之初得到很好地化解。三来普法宣传工作还不够,社会民众仍然缺少风险意识,导致纠纷数量越来越多。四是社会保障体系不完备,保障效果有待加强。很多敏感性问题系因为社会保障体系不完备所致,如代课老师、征地拆迁安置等历史遗留问题。五是法院系统内部专业的舆论引导工作人员十分匮乏,多散见于政治处等综合部门,且均为兼职,处理事件的时间、精力都非常有限。再加之自媒体时代每个当事人都是传播媒介,法官素质参差不齐,特别是招聘的部分审判辅助人员综合素质更是千差万别,行为稍有不当即会带来不小的舆论压力,而在敏感性案件逐渐增多的背景下势必压力更大。

  (四)缺少诉讼前置程序,司法职业保障还不够给力

  登记制实施以来,法院工作量增加的原因有两方面,一方面是法院立案庭人员对当事人进行前置工作未能充分履行,如风险提示工作、诉讼引导、案件分流等,所以在纠纷被立案受理后,审判阶段作为承办法官需要对当事人进行诸多本该立案庭开展的前置工作。实践中,有相当一部分案件当事人起送诉讼程序存在诸多不理性因素,导致最后案件裁判后对法院裁判结果不服,产生诸多后续问题。另一方面,实行登记制导致法院受理案件数量增多的同时,也加重了案件承办法官的日常工作量,如卷宗的同步网上录入,文书上网,案件判后释疑工作等,使得法官常常处于超负荷运转状态。而在这种高压的工作环境中,法官职业的司法保障却没能及时跟上。法官的司法责任巨大,除了保证当下案件没有错误,同时也要保障案件经得起历史考验,一旦错误将会被终身追责。相比责任之大,工作内容、技术要求等都越来越专业化的高要求,法官的福利待遇却相对过低。有的法官买不起房,看不起病,开不起车等等。很多法院法官辞职下海经商,或者转行干起律师。相较而言,转行收入近乎于法官收入的5倍至10倍。以我院一名退休老法官为例,他三十几年工作在派出法庭,当初单位修建福利房时因没有钱没能买房,后来因房价上涨、家庭供养等买不起房,至今他也没有安生立命之所,还租住在单位职工宿舍。

  (五)社会缺少诚信体系,缺少有效的威慑惩戒机制

  目前我国社会诚信体系和信用惩戒体系还未建立,就日常生活中涉及诚信信息的有金融贷款、开通信用卡、被执行人信用体系等,其他领域很少有信用信息留存。一些当事人受非法利益、非法目的驱使下,钻制度空缺滥用诉权,利用诉讼来达到其非法的目的。还有一些当事人在利益驱使下进行恶意诉讼,抑或虚假诉讼,严重损害了正常诉讼秩序,耗费了本已十分有限的司法资源。登记制实施以来,滥用诉权的案件大幅增多,但相关的惩戒威慑机制国家层面还没有建立。登记制只要对立案条件进行形式要件,无疑扩大了法院受案范围。虽然刑法修正案九规定了“妨碍司法秩序或者严重侵害他人合法权益的”构成犯罪,但相关规定操作性不强,恶意诉讼入刑难。而普通的惩罚措施如拘留和罚款等威慑作用不大,难以起到有效的规制作用。

  四、探寻路径:完善登记制的路径

  (一)统一立案理念,完善非诉讼纠纷解决机制

  一方面,应统一对登记制的理解,笔者认为,立法的初衷在于解决当前司法实践中普遍存在的立案难、起诉难现象,保障当事人诉权,但保障诉权的目的,应当结合我国司法实际情况。首先应统一法院立案部门的立案理念,不能照搬照抄西方国家的绝对登记制度。即登记制并非单纯地登记制度,而需要进行必要的审查,如是否属于法院的受案范围,诉讼请求是否明确,是否符合起诉要件等,通过审查过滤,一定程度降低不合理诉讼案件数量。另一方面,要建设中国特色的非诉讼纠纷解决机制,通过人民组织调解、行业协会调解等开展案件分流化解,针对行政案件,建立诉前协调机制。对采用司法程序难以解决行政相对人实质性利益问题的案件,注意发挥政府及其部门的资源及手段等优势,尽可能通过诉前协调加以化解。一是要加大普法宣传力度,特别是对除诉讼外其他纠纷解决途径,通过利弊分析,赋予当事人真正的程序选择权,以引导当事人科学维护自身合法权益。二是应完善我国的非纠纷解决机制,如合理规范行业协会包括消费者协会等在实践中解决纠纷的程序,将其纳入法治框架中。同时也要保持制度的简洁性、灵活性、法治化。三是要完善非纠纷解决机制与诉讼的衔接,扩大司法确认制度的适用范围,在确保案件质量的前提下,简化流程,以提高化解效率,促使当事人选择更经济、更简洁的诉讼方式,化解法院人案矛盾。

  (二)强化审前程序,完善诉前纠纷协调解决机制

  当期法院审判质效低既有诉讼爆炸的原因,也有审前程序虚位的原因,从当前司法实践角度来看,通过强阿虎审前程序,建立合理的程序分流、审前对话、证据收集制度是提升审判之效的首要选择。首先,应严格落实民诉法第一百三十三条的程序分流制度,明确立案部门职责,确保督促程序、调解、简易普通程序选择、证据交换等分流程序发挥作用。针对不同的诉讼情况采取不同的应对方式。如一些诉请固定、明确的经济纠纷,可以适当加大支付令等督促程序运用。对于邻里纠纷、气官司等加大诉前调解力度,以促进合理化解纠纷等等。其次,要完善审前对话机制,如建立强制答辩制度,确定当事人不进行答辩的法律结果,并固定当事人的答辩意见,为后续矛盾化解打下基础。再如加大证据交换力度,合理剔除与诉讼无关联的证据材料,固定双方当事人的诉请及证据,形成审理对象,进而提高庭审效率。还应建立一套完整的法院令状制度,科学限定范围,并赋予当事人在无法自行收集证据时,向法院申请令状,要求被告或第三人提交,以避免当事人滥用诉权。

  (三)建立联动机制,配强法院内部舆论引导队伍

  如前文所述,受多方外界因素的综合作用,法院受理的敏感性案件数直线上升。而法院在处理这些敏感性案件过程中,既要严格依法化解,又要合理化解,要确保敏感性案件处理的法律效果与政治效果、社会效果相统一。而司法裁判本身有一定的缺陷,严格依法处理可能会带来诸多不良影响,所以,仅依靠法院单独处置这类敏感性案件效果欠佳。建议建立联动机制,即由地方各级部门抽调精兵强将与法院人员组成联动工作组,分工协作,合理应对。法院依法化解矛盾,其他工作组成员及时就人员的安抚安置展开工作,以保障案件综合化解效果,维护好地方发展稳定。与此同时,法院还应当应对好舆论压力。建议配强法院内部的舆论引导队伍,可以借鉴公安机关的做法,就司法舆论可建立独立的舆论队伍,配备专门机构、专职人员,综合处置舆情,引导正确舆论,设立新闻发言人等。定期就舆情综合保障舆论应对效果。

  (四)科学设置程序,建立法院系统人财物管理制度

  诉讼风险提示制度是法院工作中不可或缺的一个部分,由于登记制实施后,立案庭与审判部门之间职责划分不清,导致诉讼风险告知工作落实不到位。笔者认为可以引入现代化机器设备,将相关内容固定。一是在立案庭审理专门的诉讼风险提示屏幕,将相关风险告知权利人。二是在立案前固定一种强制义务,即收听相关风险告知专题片,不同地方可采用方言版,让当事人充分知晓诉讼风险。三是签订诚信诉讼文书,诉讼文书中告知相关诉讼风险以及恶意诉讼的法律后果等。四是在立案庭设置专门人员解答来诉当事人的疑问。从而减少业务部门法官的工作量,使得法官将更多精力用于案件审理。与此同时,笔者建议积极推进法院人财物统管制度。当前法院人财物均受制于地方党委、政府,从确保司法独立的角度而言,这一设置存在诸多不合理之处,也不利于依法治国方略的落实。所以应积极推行法院人财物统管,独立核算经费。另外,应结合法院工作内容恰当提升法院工作人员的薪酬待遇,至少要与法院的工作量成正比,而不能简单地以工作时间单一指标衡量。

  (五)建设诚信体系,加大惩治恶意诉讼行为力度

  结合推行登记制的情况来看,我们在依法保障当事人诉权的同时,应积极引导当事人或其他诉讼参与人诚信诉讼。首先,在规制滥用诉权方面,建议设计诚信诉讼承诺书,明确告知当事人虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为相应的法律后果。通过对其进行警示和督促起到对恶意诉讼、滥用诉权行为的威慑,以保证诚信诉讼。其次,针对虚假诉讼、恶意诉讼、滥用诉权等欣慰设置细致的、操作性强的规则,将相关不诚信行为固定为证据,依法处理不诚信行为,防止类似案件再次进入诉讼程序。再次,建立法院系统内不诚信人员清单。针对审判实践中处理不同情况,针对无理滥诉、恶意诉讼、虚假诉讼等查实的,确以导致司法资源浪费,增加对方当事人诉累的,被依法裁决的案件当事人列入不诚信人员清单。严格这类人员再诉审查权,不适用登记制,应当继续延续旧有的立案审查制度。

  结 论

  登记制在解决立案难、起诉难问题方面起到了明显的积极作用,丰富了我国法律诉讼理论,维护了程序正义,也减少了因诉讼难导致的涉诉信访矛盾。但与此同时,我们还看到产生的诸多弊端。但任何改革,任何新制度得以落实,均要经过反复论证,逐步完善最终适应社会发展需求的过程。所以在落实登记制过程中,立法、司法、执法应结合实践出台具体的、操作性强的应对制度,在保障民众诉权和法院正常高效运转间找到平衡点,确保制度真正落到实处,实现制度设计初衷。(刘春莲)

  [①] 关于登记制学术界和实务界存在两种不同观点:一种观点认为法院只对诉状进行形式审查,而不进行实质审查。只要诉状符合要求即可启动诉讼程序。另外一种观点认为,当前我国的立案制度并非与西方国家的登记制完全等同,应该是受限制的立案审查制度。

  [②] 民事纠纷发生后,法律关系的主体、内容、责任均处于不确定状态,而立案审查制度,没有经过对双方当事人陈述事实审查而仅在原告一方审查的基础上,即作出是否受理的决定,也就是未审先判,明显违背司法公正。

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