嘉陵法院:当前我国行政诉讼在社会治理中的现状及对策研究
2016-07-08 17:54:10   来源：南充经济网   

　　我国正处于社会转型期的实际决定了必然将在一定范围内产生大量的矛盾纠纷。随着我国改革各项措施的不断深入，社会利益格局日益多元化和复杂化发展，行政机关作为解决人们日常生活方方面面问题的职能机关，受旧有工作思维、工作方式、职能认知的消极影响，在行使涉及人民群众切身利益的权力时，产生了大量损害群众利益的矛盾纠纷，也引发了诸多社会矛盾。而行政诉讼作为有效规制行政行为、维护行政相对方及利害关系人合法权益、促进社会和谐的有力法律手段，如何真正发挥好其在社会治理中的积极作用，合理化解行政纠纷，促进社会和谐发展成为了当前司法实务界与理论界普遍关注的课题。笔者认为应该结合当前行政诉讼的在社会治理中的现状采取有效措施,以充分发挥出行政诉讼在化解矛盾纠纷、维护社会和谐、稳定等方面的职能作用。

　　一、行政诉讼的特征

　　在我国，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织做出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并做出裁决的制度。从行政诉讼的表述中，体现了行政诉讼的几个特点：

　　1、行政诉讼是法院通过审判方式进行的一种司法活动。行政诉讼专指法院动用诉讼程序解决行政争议的活动。根据我国宪法规定，各级人民法院是国家的审判机关，法院是通过审判方式解决行政争议的惟一机关。而诉讼活动是司法机关运用诉讼程序进行的活动。必须由法院主持，当事人各方参加，采用开庭举证、质证、辩论、陈述和法院裁判等诉讼形式解决行政争议，即通过司法程序来解决行政争端。

　　2、行政诉讼以审查行政行为合法性内容为核心。行政诉讼主要通过审查行政行为合法性来解决行政争议的活动。行政诉讼的审理形式及裁判形式都不同于一般的民事诉讼和刑事诉讼，独具特色。如行政诉讼案件不适用调解;被告对具体行政行为合法性负举证责任;行政诉讼的裁判以撤销、维持判决为主要形式等等。

　　3、行政诉讼旨在实现社会的稳定和发展。《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼是一种和平手段，而非武力或非暴力手段，诉讼主体均遵循合法程序道路。这是一种代价小、成本低的解决行政争端手段，相对于诉诸武力而言，对私人和国家来讲，都是可取的，均属上策。公民的积极性得到保护，人的尊严得到体现，公民的工作、生活效率肯定会提高，进而使整个行政、经济、社会效益得到提高。这样能确保维持和完善政体，巩固国家结构，保障国家长治久安，促进社会公正和公平，为保障改革、发展、稳定做出应有的贡献。

　　4、行政诉讼当事人地位具有特殊性。首先，行政诉讼双方当事人地位“不平等”。行政诉讼原告主要是行政管理相对方的公民、法人和其他组织，行政诉讼被告主要是行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，行政相对方的公民、法人或者其他组织明显处于弱势。其次，行政诉讼当事人的权利义务具有特定性。行政诉讼原告享有起诉权、撤诉权，而被告不享有起诉权和反诉权，同时对具体行政行为合法性承担举证责任。再次，在我国行政行为具有一定的既定力。行政行为具有强制性，行政机关通过自身权力既可以迫使行政相对人服从行政命令，履行行政义务，而无须通过向法院起诉的方式达到行政目标。而为了保障行政机关实施管理、行使权力，维护社会秩序和公共利益，在行政诉讼期间，不停止行政行为的执行，行政相对方无法直接与行政机关对抗，只得服从。第四，救济方式的特殊性。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，只有通过行政复议或行政诉讼等方式寻求救济。

　　二、我国社会治理中行政诉讼的现状

　　行政权虽然能使公民的财产权、自由权的价值得到实现并充分发挥作用，但是在公权力与私权利之间、政府与人民群众之间进行利益博弈时，因站点、考虑因素的不同导致在行使行政权过程中产生了一些不均衡的问题。特别是近年来，因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保、食品药品安全等产生的一系列涉及人数众多、涉及面广、社会关注度高的重大事件，由于利益关系的复杂变化，产生了诸多行政违法、不规范问题。由此而引发的行政诉讼问题在所难免，主要表现在以下几个方面：

　　1、人民群众日益增长的司法需要与行政诉讼职能的有限性之间出现矛盾。一方面，随着我国法律体系的不断健全，人民法律意识的不断增强，法院受理的行政诉讼案件数量有所增长。从我院近几年受理的行政诉讼案件情况来看，2009年受理了4件;2010年1件;2011年6件;2012年5件;2013年7件;2014年上半年已8件，可见行政诉讼案件数有一定增长。但从当事人向法院提起行政诉讼的原因来看，有的是要求法院撤销不合理的行政行为，有的是要求法院对一些不合理的行政规章进行撤销，远远超过了法院审判的范围，导致诸多行政相对方的申请不能得到满足。在这些行政诉讼案件中，很多是由民事权益纠纷转化而来的，一些民事纠纷当事人在化解矛盾纠纷过程中，从不同角度找出一个行政切入点来提起行政诉讼，相对而言，使得行政审判的领域大大拓宽，审理难度不断加大，也就使得审判任务与审判人员力量相对不足间的矛盾日渐突出。另一方面，根据我国行政诉讼法的规定，法院受理的行政案件范围仅仅限于具体行政行为的合法性审查，对具体行政行为的合理性、适当性不进行审查，对抽象行政行为的合法、合理性均不予审查。可见法院在调节、处理、解决行政纠纷方面的作用是十分有限的，效果也要受实际条件的局限。行政诉讼作为解决行政纠纷的一个重要途径，是保护相对人合法权益的重要方式，但行政诉讼因受我国《行政诉讼法》受案范围的限制，导致大量的行政纠纷不能通过诉讼途径解决，难以满足人民群众依法解决行政纠纷的司法需求。

　　2、行政机构职权范围的不确定性和行政诉讼的运行效果之间出现矛盾。首先，随着政府职能的不断转变，机构改革速度的不断加快，我国现在主要的行政机关的主要职能得到了进一步精细化，特别是在改革后，相关机构在行政法上的地位、权力的界定等方面都有了非常大变化。一些旧有的行政职权依法被合并，有的归于其他部门，还有一些行政机关将权力委托给有资质的组织来实施，还有一些行政机关下设许多派出机构，各地关于行政权力划分的不尽相同，比如说自治地方与普通的省市权力设置的不同等等，也就使得行政职权范围不够确定。其次，从被诉行政机关类别来看，通过我国这种精细化改革之后，一些行政权力的施行更加依赖于各机关之间的全力配合。从现有行政权力运行的实际情况来看，各行政机构之间没能形成统一的纠纷解决机制，相互之间缺乏足够的配合，也就导致产生大量行政纠纷，而相关纠纷所涉及的职权领域非常广泛广，有的涉及到三个甚至四个机关，也就给当事人通过行政诉讼途径(原告就被告原则)解决来问题带来诸多不便。再次，从被诉行政主体的层级来看，一些被诉行政机构不具备独立的法人资格，得有它的上级行政机关作为被告，有些行政行为需要几个级别的行政机关共同做出，如下级请示上级情况，最后定夺为上级机关，但具体施行则为下级机关等等，对法官而言被告的主体资格也是难以确定的，更不用说行政诉讼中当事人了，这样也就使很多行政相对人找不清到底应该找那些行政机构来解决问题，权益受到侵害不知道怎样得到相应的保护，久而久之，使得国家行政机关职能作用不能有效发挥，失去了职权设置的最终目的。

　　3、行政诉讼意识发展的不平衡与国家法治建设之间出现矛盾。第一，随着我国社会主义法治国家建设的普及和实施，社会群众的法律意识在逐步提高，对行政机关的行为及政策也有了比较深入的了解，《行政诉讼法》经过十几年的实施，公民从原来不敢告、不愿告、不能告的状况逐步转变为敢于起诉、愿意起诉、能够起诉的状态。第二，从法院受理行政案件的数量来看，公民行政诉讼意识在不断增强，但相伴而生地也产生了诉讼意识发展不平衡的问题：从当事人角度来看，一些当事人由于法律意识较淡薄，对很多行政诉讼的内容一知半解，不能及时有效地通过理性合法的方式保护自己的合法权益;还有一些当事人一旦败诉就不断闹访、缠诉。而从作为被告的行政机关角度来看，有的行政机关还存在不习惯接受司法监督，对行政审判不理解、不尊重，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，给自己增加负担的错误认识;有的机关目前仍然不能正确对待原告起诉;有的还有这样那样的顾虑，不愿意当被告;甚至有的行政机关不能正确对待败诉。第三，从我国法治建设情况来看，特别是推行构建和谐社会以来，不管是对于行政相对人也好，还是对于做出具体行政行为的行政机关也好，对于他们存在的以上那些错误的思想和意识都没能及时给予纠正，导致法院在社会治理中的作用日渐消退，偏离了社会主义法治国家的建设轨道，离实现依法治国的目标还相差甚远。

　　2、行政诉讼的相关信息公开与公民对司法信息知情权之间出现矛盾。首先，随着信息技术的不断进步，人们法律意识的不断提升，人民群众和社会各界对行政诉讼公开性要求不断提升，要求满足知情权、参与权、监督权，要求行政诉讼全过程都应该公开在公众的视野范围内。其次，在具体司法实践中相关情况却差强人意。在公民、法人和其他组织对行政机关做出的具体行政行为(如行政征收、强制拆迁、企业改制、税费征收等)不服，发生行政争议的时候，行政机关及相关领导不是积极的面对行政相对人，公开地处理相关问题，而是通过各种方式隐瞒事实，能堵则堵，能压则压，造成了公众与行政机关之间严重的隔阂。这种治理思维和手段仅仅使得某一部分人、某一群体的一时一事的矛盾和冲突缓和下去，但接下来可能导致其他人、其他群体更多、更大、更激烈的矛盾和冲突。再次，法院审理行政纠纷时的公开工作也存在着一些问题。在进行行政诉讼期间，很多信息没能及时反映给行政相对人，一些应该向社会公开的内容也没能向社会及时公开，行政相对人与行政机关在信息方面极为不对等，产生诸多不良影响。第四，在行政诉讼中行政机关对与法院的关系存在错误认知。有些行政机关还保留着以往落后的观念，认为行政机关的行为不需要受到监督和审理，认为行政诉讼对于他们就是多此一举，甚至有的机关明明出现错误，法院要求纠正行为，但有的行政机关还是说一套，做一套。

　　综上，这些现状一方面说明人民群众的权利意识和法律意识不断提高，另一方面也表明行政诉讼现在面临行政案件增多、涉及面广、复杂性强的现状时，我国要实现对社会的有效治理，行政诉讼在司法领域中是关键的环节。

　　三、提升我国行政诉讼效能的对策、建议

　　行政诉讼制度是保障广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，行政诉讼制度实施的好不好，直接关系到公民权利的保障程度。特别是近年来群体性行政纠纷较为突出，如何积极稳妥处理好这些纠纷，直接关系到人民群众的切身利益，关系到国家的长治久安，也关系到社会主义和谐社会的建设，而通过建立公正、公开、高效、权威的行政诉讼制度，是实现这一目标的重要途径。而建立公正、高效、权威的行政诉讼制度是充分发挥行政诉讼在化解行政纠纷的职能作用，实现社会法治的重要途径。

　　1、建立公正的行政诉讼制度。公正是行政诉讼制度的灵魂。行政诉讼调整的是国家行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系，在行政法律关系中，公民、法人和其他组织与行政机关相比，往往处于比较弱势的地位，切身利益容易受到侵害或忽视。因此，要实现行政诉讼制度的公正性，就必须要严格依法行使行政审判权，通过依法行使行政审判权，确保司法公正，才能提高司法的公信力，这样才能够保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的合法权益, 实现和维护社会公平正义，才能赢得广大人民群众的信赖和拥护。具体来讲，首先，及时完善当前的行政诉讼相关制度。包括行政诉讼调整法律关系的范围、主体资格、级别管辖、举证责任分配等等。其次，在庭审程序设置上，要尽可能地保证公平、公正。进一步严格被告即行政机关举证责任制度，包括在行为期间举证、固定证据的规定，对嗣后收集的证据一律不予采用。再次，在程序进行时对于涉及民生等重大问题采取听证的方式，以保证裁判结果的公正性，确保结果容易被社会公众所普遍接受。最后，从法院角度来看，应确立起行政法院制度。由行政法院专司行政纠纷，在提升矛盾纠纷化解的专业性、公正性方面起到事半功倍的效果。

　　2、建立公开的行政诉讼制度。公开是行政诉讼的必然趋势。阳光是最好的防腐剂，而对于行政诉讼来讲公开就是最强的阳光。在法院系统内部，司法公开的职责分工比较模糊，推动措施不够有力，公开环节有限性，公开资源存在浪费，相关专业人员匮乏等，都导致了行政诉讼公开效果的不理想。但唯有建立公开、透明的行政诉讼制度，才能真正预防暗箱操作，提升行政诉讼的公平、公正、权威性。具体而言，首先，进一步明确行政诉讼公开的相关制度。包括职责分工、公开渠道、人员配备、具体的公开环节、公开范围等等，保证行政诉讼公开的有效性。其次，大力推进行政公开工作。不能将行政诉讼公开的措施仅仅停留在纸面，停留在口头上、停在墙上，而应当下大力气推动，包括行政案件裁判文书上网、庭审视频同步上网、户外电子显示屏对行政案件信息醒目公布等等，做到该公开的尽最大可能公开。再次，合理利用平台资源。一方面，在行政公开方面合理投入人力、物力、财力，保证资源配置的充足性;另一方面，统一相关平台资源的采购，以提供资源利用的有效性，有利避免资源浪费。

　　3、建立高效的行政诉讼制度。高效是行政诉讼制度的必然要求。随着经济社会不断发展以及公民权利意识和法律意识不断增强，行政纠纷不仅数量将逐渐增多, 而且情况也越来越复杂，行政案件审结后引发的新诉讼也相应增多。这就要求行政诉讼制度能够迅速、有效地解决日益增多的行政纠纷，化解和平息社会矛盾。行政诉讼如果迟迟拖延，人民群众的合法权益就不能及时实现，社会矛盾就会扩大。因此，人民法院应当尽可能高效的处理各项行政诉讼案件。在具体的司法实践中，应该采取多项举措，提高行政诉讼的效率。第一，提高行政立案效率。对于当事人到法院起诉行政机关，只要符合立案条件的，就应该及时受理行政诉讼。第二，提高行政纠纷化解效果。在化解行政诉讼时，最好争取用协调和解的方式解决行政纠纷，提高和解使用率。不能仅仅进行程序性地化解，对于附带性的问题争取在统一诉讼中及时化解，平衡相关利益冲突。第三，注重对当事人及行政机关相关认识的培育。正确注意引导当事人以合法、理性的方式表达意愿和要求，防止矛盾激化。而对于行政机关而言，引导其准确定位，来不断增强处理矛盾纠纷的能力，尽可能使矛盾纠纷的负面影响降到最低限度，降低产生行政诉讼的可能性，在行政机关与人民群众之间构建起和谐的官民关系。

　　4、建立权威的行政诉讼制度。权威是行政诉讼制度实施和运行的保障。依法行政是依法治国的核心, 实现依法治国首先必须实现依法行政。第一，要正确处理好司法与行政机关的关系。正确定位法院的性质和地位，不能把司法机关当作是行政机关的执行机关。法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，居间、中立裁判案件，惩治犯罪、保护人民，维护社会公平正义，可见司法权并不是附属于行政权。对于行政机关的错误行为应该及时、公正地给予纠正，以维护广大人民群众的合法权益，通过法律来有效规制行政行为，推进法治进程。第二，建构法官职业保障机制，提高法官队伍的职级待遇。参考一些西方国家的先进做法，提倡高薪养廉，并在对法官职业保障方面，给予一定考虑，比如法官在行政诉讼中的言论不受行政机关追溯，人身安全保障等等。第三，多措并举，大力提升行政诉讼方面法官的职业素养。一是在人才引进方面，可以适当提高引进门槛，对行政诉讼方面法官的知识、技能有更加高的要求，特别是初任法官的专业知识和能力提升方面。二是在法院系统内部，增加对行政法官专业知识、审判技能的培训，以保证行政审判法官相关审判知识的同步提升。三是在人才后续培育方面，应当向行政审判一线法官倾斜，培育行政审判专家型人才，以适应当前社会变化和发展。

　　结 论

　　综上所述，要充分发挥好行政诉讼在当下社会治理过程中积极作用，就应该科学处理好公共利益和个人利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而通过构建公正、公开、高效、权威的行政制度是有效规制行政行为，实现依法行政的一条捷径，也是最大发挥行政诉讼在社会治理过程中积极作用的有效方式。在具体实施过城中，要合理分析我国行政诉讼制度及实践的现状，渐进式地推进，以满足过渡时期行政诉讼的需求，保证相关制度的稳定性，维护当事人的合法权益。(刘春莲)