关于农村产权抵押融资的探索与启示
2015-09-08 16:57:14   来源：   

　　长期以来，融资难问题一直是解决“三农”问题的最大障碍，中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能, 慎重稳妥推进农村住房财产权抵押、担保、转让, 探索增加农民财产性收人。此后各地都积极探索新的融资模式，2014年底省农工委、财政厅等六部门联合人行成都分行，决定在继续搞好农民财产性增收的基础上，依托邮储银行四川省分行开展全面性的农村产权抵押融资试点工作。我区也积极争取试点资格，但是由于在风险分担机制上的不同意见而未获通过。实际上早在此之前江苏、福建、湖北等省已先期开展了以农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权及附着于宅基地之上的房屋产权进行抵押融资担保，取得了一些成效，但从我国目前农村产权抵押融资业务所处的法律、政策、经济、社会等多方环境来看，全面推广还有诸多工作要做。

　　一、农村产权抵押的可行性

　　土地具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征, 是非常理想的信贷抵押品。但对于农村土地与房屋是否能够成为合法有效的抵押物，目前仍存在争议。

　　第一种观点认为, 农村土地与其他土地一样具有经营性价值, 在获得有效授权和可流转交易的条件下, 能够成为有效的抵押物。在经历过农村产权改革后, 我国农村土地产权已经完全具备了排他性、可分割性以及一定的可转让性, 理论上讲土地权利可以作为与农村金融机构进行贷款交易的标的。

　　第二种观点认为, 农村土地抵押受制于现行的法律制度, 以农村土地为抵押的合约无法获得法律上对抵押权的支持。我国《物权法》、《担保法》均规定了农村集体所有的土地使用权不能设置抵押。农村土地存在自身价值低、价值难以实现等问题, 在事实上难以发挥抵押物有效的风险保障功能。农村土地承包经营权的价值评估一般是以其土地租金或农业产出价值为基础，且农村土地的流转被限定在集体范围内, 从而使农村土地的市场估值比较低。特别是家庭承包土地的面积比较小且分散, 对于金融机构来说更不具有有效的抵押价值。更重要的是, 农村土地产权不稳定、土地流转市场不发达, 再加上宅基地一户一宅的制度以及农村土地的社会保障功能等, 均制约了农村土地抵押价值的实现, 因而在贷款出现偿还风险时, 金融机构无法对抵押物进行处置。

　　第三种观点认为, 应通过修订相关法律赋予农村土地完整的使用权权能, 使之能够成为合法的抵押物。允许农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押，既可解决农村信贷一直解决不了的抵押品缺乏问题, 也让农民获得了充分的土地权利, 实现了对农民真正的还权赋能。赋予农民更加完整的土地财产权是维护农民土地权益的关键, 应将包括转让、出租、入股、抵押等的处分权有条件地赋予农户。有人认为，城乡土地权利不对等造成了土地资源市场的错配,农村土地也应该与城市土地一样赋予农民完全的产权，包括转让权和抵押权, 而现行法律在这方面的规定存在矛盾,需要适应新的发展需求修改法律。但也有人主张法律修订需要审慎稳妥, 对于农村土地承包经营权抵押的合法性问题,更切实有效的方法是在分离承包权和经营权的基础上,通过修改司法解释, 准予流转的经营权设置抵押。

　　二、农村产权抵押贷款的典型模式

　　以2008年10月中国人民银行、中国银监会《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》的下发为标志, 全国陆续开展了农村土地与林权的抵押融资试点,并在实践过程中自发探索形成了多种农村土地抵押贷款模式。但大多是将农村土地抵押与其他担保方式相结合, 共同发挥防范信贷风险的作用。当前, 我国实践中的农村土地抵押模式大致可分为以下五种类型。

　　(一)“信用+抵押”模式

　　“信用+抵押”模式是一种直接的农村土地抵押方式，农户以其农村产权为抵押品,直接向银行申请抵押贷款。这种模式需要政府通过规范农村土地流转市场和提供确权、评估、抵押登记、土地拍卖等服务来支持, 并且有赖于抵押土地市场价值实现的保障。农村土地流转服务中心, 在审核农户土地承包经营权证和流转租赁合同的基础上, 对抵押的农村土地经营权进行认定和价值评估, 通过办理“他项权证”或“土地经营权证”以经营权设置抵押。在农村产权市场尚未发展起来的条件下, 政府的市场保护和风险分担于农村土地产权抵押市场的发展具有非常重要的作用。当前，各地政府都成立了风险基金帮助分散金融机构风险。但在这种模式下，风险基金不直接承担代偿责任, 只是按照一定比例进行风险补偿, 一般是15%-30%。此外, 有的地方还建立了抵押资产处置的回购政策作为市场底线保护, 分别由集体经济组织收购和政府收储。

　　在“信用+ 抵押”模式下, 金融机构通过对贷款人的信用评级和授信额度控制来预先防范信贷风险, 土地抵押只是作为贷款增信的一种方式。在现实的操作中, 信用评级主要是基于信用村、信用户的建设, 依托村委会的信用评议和信贷联络员来实现, 并采取“村集体授信、整村批发贷款”的方式。一些地区农地抵押贷款是按照“信用贷款额+抵押贷款额”进行确定的。

　　(二)“保证+抵押”模式

　　“保证+抵押”模式是指农户将土地以折价入股的形式加入土地合作社, 政府为入股合作社的农户发放土地使用权证( 或“存地证”)，再凭合作社背书的土地使用权证向金融机构申请贷款。这实际上是由合作社及其社员为贷款人提供了联合的保证担保,合作社也由此获得了入股土地的相关权益, 成为农村土地经营和流转的平台,促进了农村土地的集中流转和规模化经营。一些以土地租赁为主的合作社已开始具有“土地银行”的雏形。

　　这种模式主要依靠的是农村“熟人社会”的特质，充分发挥内生秩序的能量, 督促贷款农户及时偿清贷款。由于保证人的特殊性以及保证成员享有对流转土地的优先受让权, 这种模式也解决了农村土地抵押物处置和价值实现困难的问题。

　　(三)“反担保+抵押”模式

　　“反担保+抵押”模式是将农村土地抵押给第三方机构, 农户以第三方机构的担保为基础向金融机构申请借款,并约定当农户逾期不能还款时,第三方机构可凭其抵押权将农村土地进行挂牌竞标流转,以土地的流转收益来偿还债务,直至债务偿清,再将土地经营权或使用权归还给农户。根据第三方机构的性质与设置方式不同,这种模式又可以分为政府主导的农村土地融资担保平台和市场化的融资担保平台。政府主导的融资担保平台的好处是,以政府风险兜底的公益化运作有利于保障农民的利益和化解银行的风险;缺陷是,在运行过程中不利于市场主体的培育,并可能产生大量的政府或有负债。市场化的担保公司有利于培育市场主体和促进市场形成, 实现未来农村土地融资的市场化运作。重庆的兴农融资担保公司、成都农村产权流转担保公司等, 是这方面的典型代表。

　　这种模式的缺陷是, 担保公司的实际运行既离不开政府支持, 又增加了贷款成本和农户土地权益保障的难度。例如, 重庆政府的风险补偿专项基金需要对农村土地不良贷款承担35% 的风险补偿, 但据重庆永川企业的估计,包括利息、担保费、评估费、保证金等在内的农村土地抵押贷款综合成本至少在12% 以上。

　　(四)“信托+抵押”模式

　　“信托+ 抵押”模式是农户将土地承包经营权委托给专业的信托公司，由其代为管理运营和开发经营，信托机构以土地为抵押通过发行债券或银行贷款向农业经营者提供资金。根据实际操作中所选择的具体模式不同，土地信托抵押的抵押权属关系会有所不同。一是信托机构作为土地经营权的全权受托人，在其需要为土地开发整理筹集资金时，即以其所获得的经营权抵押进行发债或贷款，由此信托机构成为了抵押人，而各个出资者则根据自己的出资份额获得相应的抵押权。在经营者出现偿债危机时，由信托机构对抵押土地进行再流转，以流转收益保障抵押债券购买者的权益。二是信托机构作为代理流转机构，只负责代理土地流转和与金融机构对接筹措资金。在这种情形下，土地只是由信托机构流转给经营者，实际的抵押人是经营者，抵押权人是发放贷款的银行，信托机构只起到土地产权管理和价值实现的中间平台作用。

　　“信托+抵押”模式可以有效实现承包权和经营权的分离，推助农业集中连片的规模化经营和对农业的现代化投资，建立以土地收益为保证的市场化筹资渠道。这对于实现农村土地市场价值无疑是一种进步。但市场化信托单纯的逐利目标难以有效保障农民的承包经营权和顾及农村土地的生态性、社会保障性功能, 容易导致农业的非农化、非粮化。这种模式的实施必须要以严格的农村土地用途管制和强有力的农民权益维护机制为保障, 以避免市场的趋利性对农业土地用途的变更和农民利益的侵害。就目前的情况看，该模式只适合于务农人口比例较低、对土地转包经营需求较为旺盛、具备农业规模化生产条件的地区，而不太适合农民对土地依赖程度较大的地方。此外，土地信托在我国仍处于探索期, 很多做法都在试探政策与法律模糊的边界，潜藏着一定的风险隐患。

　　(五)“土地证券化+抵押”模式

　　“土地证券化+抵押”模式是将农村土地的预期收益转化为金融市场上可以流通的证券形式，再以该收益凭证为基础进行资金融通，以此解决农村土地直接抵押价值难以实现的问题。有观点认为,土地证券化是最高层次的土地金融, 能确保家庭对土地真实而永久的收益权，是唯一能够解决农村土地抵押所面临矛盾困境的根本出路。从具体实践来看，宁波的“房票”抵押、重庆的“地票”抵押等已经具有农村土地证券化的雏形。但这些形式只是将预期的土地收益转化为可交易的凭证，再以此凭证为抵押来申请贷款，仅适用于一些具有价值显性化的特殊土地类型, 比如拆迁征用土地、农村土地转建设用地等等;对于缺乏明确的需求主体和充分的收益价差的普通农村土地和农房，则难以在市场兑现土地票据价值, 土地证券化也无法成为有效的抵押物。

　　三、农村产权抵押贷款的共性问题

　　比较目前各地方的农村产权抵押融资担保立法及相关实践，发现其中有某些共性。从历史发展的角度来看，这些共性体现了农村金融由外生金融向内生金融转变的趋势，然而与应然意义上之农村内生金融仍然存在一定差距。

　　(一)各地探索的“三权”抵押融资担保实践大都以政府的财政补贴为后盾，这与我国市场化改革的趋势是相背离。

　　对解决农村贷款融资难贡献最大的既不是贷款也不是保险，而是建立一种可持续发展的金融机制。当前各地试行的农村产权抵押融资担保业务，依赖于国家财政的支持，然而从长远发展来看，依赖该种路径发展农业并非长久之计，实践证明以金融信贷补贴论对农村的发展进行指导大都以失败告终(参见农村合作基金会案例)。财政补贴下的农村金融机构并不具备可持续发展的能力。首先，政策性低息贷款原本以从事农业生产的资金短缺者为主要贷款对象，但是实践中，金融信贷补贴却更多地激励了在资金和信息上都占据优势的较富有的龙头企业、专合组织、专种大户，加之贷款机构贷款给散户的风险与成本明显要高于农村经营大户，因此原有的计划也就落空。同时，行政主导下的低利率是对资本真实成本的虚假反映，为了防止贷款需求的肆意扩大，政府不得不对补贴贷款进行定量配给。其次，对于政府支持下的农村金融机构而言，衡量其经营好坏的标准并非其利润获取能力，而是其贷款额的增长幅度及贷款审批速度。该贷款机制的最大弊端在于金融机构追讨欠款的动力不足，所导致的直接后果便是相应金融机构呆账率持续上升而管理效率不断下降。农业信贷补贴原本以促进农业产业发展为目标，但实际情况是其对农业发展的推动作用不仅是有限的，而且在客观上损害了农村金融机构在金融市场的生存能力，使得其可持续发展能力受限。

　　(二)农村土地难以独立作为有效的抵押物, 必须与其他担保方式相结合, 使得农村产权抵押的象征意义大于实际意义。

　　尽管试点地区农村土地抵押贷款规模快速增长，但相当一部分农村土地抵押贷款业务都是对信用等级较高、有其他资产做担保的农户展开的，他们大多数并没有真正受到严格的信贷约束，农村土地抵押贷款只是替代了其他形式的贷款，发挥的只是“锦上添花”的作用。并且，现实中的农村土地产权抵押大多并不是独立实现的，而是辅之以信用、担保、保证以及其他抵押物联合实施的，很难分离农村产权抵押贷款对信贷约束缓解的贡献。银行工作人员在对农村产权相关业务进行审核时，不是看产权的价值，而是看重借款人的个人信用、项目前景等因素，农村产权抵押融资仅成为补充性工具，其实质作用未能发挥出来。因此，不能以农村土地抵押贷款业务的增长量来判断该业务对农村信贷约束的缓解程度。

　　(三)农村产权抵押融资担保实践活动的参与主体基本局限于正规金融机构，正规金融机构“惜贷”现状并未得到根本扭转。

　　小额贷款公司、民间借贷组织等非正规金融机构等也在农村大量出现，但透视各地正在探索的农村产权抵押融资担保实践活动，非正规金融机构基本被排除在外。不可否认，作为一次有益探索，农村产权抵押融资担保实践在客观上的确缓解了农户融资的困境。然而，法律法规的不完善、较低的利率、较高的风险等使得正规金融机构对于农村产权抵押融资担保业务仍持观望态度。涉农之外的金融业务为正规金融机构提供了更为宽广的利润空间，因此，对于开展农村产权抵押融资担保业务的金融机构而言，与其说是受利润、政府补贴的引诱，倒不如说是基于各地政府的政策压力而为之。以重庆为例，农户以农村土地承包经营权作为抵押申请贷款时，最高贷款额度仅为农村土地承包经营权评估价格的60%，这在一定程度上说明了正规金融机构在开展农村产权抵押融资业务中的谨慎性。可见，在农村产权抵押融资实践推广过程中，对于正规金融机构而言法律激励所发挥的作用是有限的。当然，非正规金融机构存有游离于有效法律监管之外、易引发金融风险等特质(参考投资理财公司案例)，应当在立法工作中予以突出，但这不应成为禁绝非正规金融机构推行农村抵押融资担保业务的理由。

　　四、启示和建议

　　通过各地农村土地经营权抵押贷款案例的分析，可以得出以下结论与启示：

　　(一)修改完善相关法律，为农村产权抵押贷款扫除法律障碍。

　　由于法律的明确禁止，基于规避法律风险的考虑，金融机构只能通过组合担保的方式开展农村土地经营权抵押贷款业务，提高了土地经营权抵押贷款的门槛，难以惠及分散的普通农户。修订《物权法》、《担保法》和《土地承包法》, 明确农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押、转让以及抵押债权流转的权益, 为农村土地抵押贷款和发行债券提供制度基础。加强对农村土地用途的管制, 明确农村土地抵押后的经营权人对农村土地的基本权益, 有效稳定经营权;规范农村土地流转的对象、经营性质, 规定农村土地流转、抵押后的用途范围、使用变更条件。农村土地经营权抵押贷款并未改变农户的土地承包权，农户不会因此丧失土地承包经营权，其生存权也不会受到太大的影响。要实现农地的资本属性代替社会保障属性，使得农地真正成为农民自主创业的资产和创业经营的资本。

　　(二)厘清政府与市场的关系，发挥借款人、金融机构和地方政府三方的共同作用。

　　农村土地经营权抵押贷款本质上是一种民事活动，是一种市场行为，应当通过市场进行资源的合理配置。一方面，要充分发挥借款人和金融机构的主体作用，将农村土地经营权抵押贷款的选择权、决定权交由交易双方当事人自行行使，由农户和金融机构根据利益与风险一致的原则，自行防范风险，实现利益最大化。同一般的金融交易一样，农村金融交易其实也是借贷双方在一定条件约束下，以各自利益最大化为目标就借贷利率及借贷金额进行协商的过程。诚然，借贷条件是否具备是借贷双方就借贷利率及金额等展开协商的前提。信任是融资市场的核心要素，农村融资市场作为整个融资市场的一部分，其有序健康发展当然也要以信任为支撑。基于坏账风险防控及审慎经营原则的考虑，金融机构必须具备分辨良莠的能力，并将资金贷给其信任的贷款申请者。

　　(三)加快推进农村土地确权, 完善农村土地权益价值评估和流转机制。

　　以农村土地确权登记为基础，建立支持农村土地产权抵押贷款业务的农村土地基础信息系统和可抵押产权凭证。加快建立健全农村产权交易体系, 通过有效的供需对接和公平的挂牌竞价, 完善土地权益的定价机制、价值实现机制和流转分配机制。支持以信托、债券、票据等方式探索土地权益证券化的操作办法，将土地权益转换为有价值呈现且便于交易的证券，以相应证券来实现土地权益抵押融资，逐步减少中介和价值评估环节, 简化融资程序和降低融资成本。完善农村产权价值评估机制，进行科学的定级估价，真实反映土地的资源价格、资本价格和社会保障价格，使农地承包经营权证券的初试定价和交易有一个比较精确的标准。同时要合理选择股份化的路径，现有的思路一般是通过集体经济组织来实现农地的资本化和证券化，但是很显然增加了证券化的交易成本和寻租的可能性，政府应在证券化价格给予适当指导的情况下，让农民自由地选择资本化和证券化路径。

　　(四)鼓励农村土地抵押融资与担保、保证、信用、保险相结合, 建立多层次的风险防范与保障机制。

　　支持保险公司针对特色化、规模化农业的经营权推出赔付率更高的商业保险, 使农村土地抵押贷款能够通过保险获得比较充分的还款保障。推动建立农村土地抵押贷款信息、土地产权登记信息、农户个人信用与经营信息相互支持的信息系统, 形成对农户土地状况、土地收益、流转价值、经营收益以及资产和信用系统记录, 支持对贷前的信用评价、贷款跟踪管理的有效风险控制。建立抵押土地的回购和收储制度，保障土地价值的有效周转与流动;探索建立大区域内或国家层面的风险基金和信贷风险援助机制, 以防范区域系统性风险的发生。

　　(五)推出配套的农业支持政策, 以信贷为杠杆引导政策目标的实现。

　　农业产业化程度和成熟的土地流转交易市场是确认抵押物价值和顺利实现土地经营权抵押权的保证，也是金融机构发放农村土地经营权抵押贷款的内在动力。当前发达国家的农业市场化和现代化水平已经较高, 但我国农业生产仍是以自耕农为主。农业生产缺乏规模化基础使得生产性信贷需求不强烈, 我国农户同时面临着金融机构的风险约束和自身的信贷需求压抑。农村土地抵押融资的发展, 需要以扩大农业和完善农村生产经营机制为基础，一方面需要集中农村细碎化的土地以增强抵押物的价值。加快农村土地流转，集中农村细碎化的土地实现规模经营，增强规模土地经营权的价值，从而为贷款农户提供信贷信用支撑。另一方面需要协同推出支持专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的相关政策, 以激发农业经营活力为基础激活农村土地市场, 从而为农村土地融资提供重要的市场基础。

　　(民建南充市委)