刍议基层法院在中国特色社会主义法治道路建设中的职能定
2015-04-30 11:32:46   来源：   

　　——兼论依法治国、依规治党与基层法院职能作用之间的关系

　　南充市嘉陵区法院调研课题组[①]
 

　　2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该纲领性文件吹响了全面推进依法治国的号角，正式掀起了中国特色社会主义法治道路建设的新篇章。然而，“徒法不足以自行”，任何正确决议的贯彻落实都离不开执法机关的恰当执行。所以，法院作为依法治国方略的重要执行者，只有准确定位法院职能，才能助推法治建设。有鉴于此，本文从法院职能作用与依法治国、依规治党间的关系入题，引出基层法院在法治建设中应有的职能定位，归纳当前基层法院职能定位认识误区，最后结合实践提出完善基层法院职能作用，助推法治建设的建议。

　　一、法院职能作用与依法治国、依规治党间的关系

　　依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民共同建设的伟大工程，这一目标的实现需要有完善的立法，更需要公正的司法。而公正司法既要严格依法办事，更要始终坚持党的领导，只有处理好依法治国与依规治党之间的关系，才能充分发挥法院的职能作用。

　　(一)法院职能作用与依法治国之间的关系

　　法治强调法律是治理社会、制约权力、保障权利的唯一依据，法律具有至高无上的属性，任何人都不得凌驾于法律之上。我国从97年党的十五大将依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略，到99年依法治国入宪，再到2014年的十八届四中全会提出全面推进依法治国，“法治建设”的地位在不断提升。然而，法治建设离不开法律权威，法律权威离不开公正司法。而公正司法要求法院正确适用法律，严格执法，秉公办案，实现公平正义，才能维护法律权威。可以说法院职能作用发挥越充分，司法权行使越正确，就越能维护法律权威，越能推动依法治国方略的科学实施。可见，法院在中国特色社会主义法治道路建设中的作用是不可或缺的，其作用发挥得好与坏直接关系着依法治国的成效。

　　(二)法院职能作用与依规治党之间的关系

　　新形势下，我们党正面临着四大考验[②]，存在着四大危险[③]，如何全面推进党的建设，提高党建科学化水平是直接关系着我们党生死存亡的重大课题。习近平总书记在视察江苏期间指出，全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求。从严治党就是要依规治党，将法治理念、法治精神、法治信仰体现在党内政治生活中。依靠科学化、规范化的党内法规管党治党，党的建设才能更加牢固，才能达到依法执政的基本要求。而党内法规严于法律，法律是党内法规的底线，所以，党在依靠党内法规加强自身建设的同时，必然会依靠法律法规治理国家和管理社会事务，从而有效保障党的建设水平。而法院作为国家机器，同样离不开党的领导，只有坚持党对法院工作的领导，才能保证法院充分实现职责和使命，才能在法治建设中发挥积极作用。

　　(三)法院与二者之间的关系

　　依法治国、依规治党二者在前提、目的上具有一致性，都以坚持中国共产党的领导为逻辑前提，都以实现维护人民群众根本利益为出发点，依法治党为依法治国提供前提和保障，依法治国丰富、完善依规治党。中国共产党领导人民通过国家权力机关制定宪法和法律，如果党的主张背离了人民意志，偏离了维护人民群众根本利益的初衷，那么再正确地实施，也难以实现依法治国之目的。所以“治国必先治党，治党务必从严”，只有严格依规治党才能保障依法治国效果。而法院作为法治建设中的重要环节，只有正确处理依法治国、依规治党之间的辩证关系，在具体司法实践中促进依法治国与依规治党的良性互动，才能促进我国实现法治建设的总目标。

　　二、实践中基层法院职能定位存在的误区

　　基层法院的职能定位应该是在正确处理依法办事与加强党的建设之间关系的前提下，用新时期党的重大理论武装头脑，处理好与地方人大、政协，地方党委、政府，同级检察机关之间的关系，围绕“公正司法、司法为民”的工作主题，全面推进审判、执行工作，加强法院队伍及基层基础建设，合理延伸审判职能，为全面建成小康社会提供强有力的司法保障。然而，实践中，基层法院受多方原因的共同作用，角色定位模糊不清。

　　(一)法院就案办案的误区

　　一是有的地方基层法院缺乏大局意识和服务理念，固守“被动受案、坐堂问案、就案办案”的机械审判工作模式，认为地方发展、社会治理与法院工作无关，行使司法权就是要保持被动性，秉持不告不理原则，不该自己受理的矛盾纠纷一律不处理。二是一些法官信奉西方国家完全被动地断案、判案方式，只管坐堂审案，认为其职责仅在于处理进入诉讼中的矛盾纠纷。至于诉讼外的矛盾，很多法官畏首畏尾，害怕调解不成的案件进入法院产生负面影响。三是个别法官对审判实践中发现的地方行政机关行使权力过程中侵害民众合法权益的现象，“睁一只眼闭一只眼”，认为事不关己高高挂起。四是一些法院内部还存在着审判、执行两环节相割裂的情况，严重影响了当事人的合法权益。

　　(二)司法权力地方化误区

　　从现有的司法设置来看，我国法院系统采取的是与行政机关相配套的管理模式，即每一级法院受同级地方党委的领导，受同级人大的监督，经费制度受制于地方政府。久而久之，一些地方法院成为了“当地党委、政府的法院”。地方政府也名正言顺地成为了法院的上级，当地方与地方之间、地方与上级之间发生矛盾冲突时，法院要受制于地方，成为地方发展的服务者，由此，地方保护主义普遍盛行。司法实务中，在立案阶段，存在争抢管辖权、消极、肢解标的立案;在审判阶段，存在背离案件事实违法裁判、利用自由裁量权不公平裁判;在执行阶段，存在怠于执行、消极执行等问题。

　　(三)法院审判行政化误区

　　从法院整体角度而言，个别地方法院长期受地方党委、政府权力制约，从事着超越司法权限、影响司法公正的行为。从法院内部管理角度讲，法院内部设置除刑事、民事、行政、审判监督庭等业务庭外，还设置了如政治处、办公室等行政化的部门。从审判业务管理角度讲，虽然司法体制改革试点实行了主审法官、合议庭负责制，但实践中全国大范围的基层法院仍在实行“案件审批制”，也就是案件在独任审判员或合议庭审理之后，再经由庭长、分管院长审批签字后方可向外发出。个别疑难案件，要按照审判委员会制度的要求，经过委员集体讨论后方可向外做出。从法官的管理角度而言，法官的选拔、任用、辞退、退休等都要严格按照公务员管理的规定，极具行政化色彩。

　　(四)审判权能无限的误区

　　当前国情还不能严格执行西方国家的那种司法制度，法院系统提出的能动司法理念极大地适应了实践，但在具体操作过程中也出现了一些错误做法。如一些基层法院曲解能动司法要义，一些法官认为能动司法就是超越法律的任意司法。认为司法权无限制，可为了追求裁判政治效果和社会效果的统一，可以变通明确的法律标准，来迎合来自权力的干预、媒体炒作等等。还有些法官认为司法衡平可以超越法律对自由裁量权的限制。在具体案件协调过程中，可曲解法律，满足个别当事人不合理要求，甚至可考虑一些人为因素，屈从迁就，最后做出了不适当的法院裁判，产生了极为恶劣的影响。

　　三、明确基层法院职能定位，助推法治建设的建议

　　全面推进依法治国，建设社会主义法治国家是一项宏大社会工程，需要各层次、部门、行业乃至全国人民的齐心协力。法院作为化解矛盾的最后一道防线在法治建设中的作用不容小觑。而基层法院作为法院系统最前沿阵地，是联系人民群众的纽带，只有明确自身职能定位，充分发挥作用，才能助推法制建设。

　　(一)对外应当处理好的四对关系

　　1、处理好与坚持党的领导的关系

　　坚持党的领导是保证司法正确政治方向的前提。只有坚持党对司法工作的领导，才能保证法院充分履行职责和使命。但加强党的领导，要与基层法院具体的司法职能有机结合。坚持党的领导同时，也要尊重司法规律，不能将二者割裂。通过发挥法院在惩治犯罪、保障人权、化解社会矛盾等职能，来进一步巩固党的执政地位，实现以党建带队建促审判，司法反作用于党建，二者的良性互动的目标。

　　2、处理好与人大、政协的关系

　　自觉接受地方人大和政协的监督是宪法和法律确立的一项重要制度。基层法院应当自觉提高接受监督的意识，做到讲政治，讲法律，妥善处理好人大、政协监督与法院公正司法之间的关系，始终将法院工作置于人大监督之下，履行好宪法和法律赋予的权力和义务。

　　3、处理好与检察机关的关系

　　人民检察院是法律的监督机关，其享有对法院审判活动是否合法实行监督的权力。而法院作为被监督机关，应当在实现国家赋予权力的前提下，理顺与检察机关间的关系。基层法院应主动接受同级检察机关的监督，对其提出的合理合法的刑事抗诉、检察建议等意见，应严格按照法律规定处理，履行好被监督者的职责，不得推诿扯皮，不得置若罔闻。

　　4、处理好与地方政府的关系

　　服务地方发展大局是法院审判工作的基点。基层法院应认真学习党的方针、政策，把握好社会新形势，将服务地方发展作为司法工作的出发点、落脚点。在处理具体工作和个案时，要有大局观念、全局意识，围绕地方发展大局，尽可能地避免或减少由此产生的负面影响。但这种服务发展并不是惟命是从，应在法律框架内，不得违反法律精神及规定。

　　(二)对内应当做好的四方面工作

　　1、培育法治思维，提升运用法治方式的能力

　　党的十八大报告中明确要求要用“法治思维”和“法治方式”来执政，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。而法院作为法治建设的执行者，更应当主动运用法治方式，要处处体现“法治思维”，维护社会公平正义。首先，应利用好法制宣传教育，让每位干警准确理解“法治思维”、“法治方式”含义。其次，将“法治思维”、“法治方式”恰当运用社会矛盾纠纷化解中，狠抓执法办案的每一个环节，实现个案司法公正促法治建设。再次，加大司法公开力度，加强社会对法院运用“法治思维”、“法治方式”效果的监督。从而真正实现法院人懂得运用、善于运用“法治思维”、“法治方式”，有力助推法治建设。

　　2、提高法院队伍素质，为法治建设提供司法保障

　　加强法院队伍建设，不断提高法院队伍整体素质，实现司法公正，为法治建设提供司法保障。首先要建设一个负责的领导班子。统一队伍思想，凝聚共识，引导干警为全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设提供司法保障。切实转变工作作风，勇于承担两个责任，既要保证司法工作遵循法律规律，也要促进整个法院队伍形成风清气正的工作氛围。为法治建设提供保障。其次，培养一支事业心强的法官队伍。每位法官应当牢记自身肩负的使命，踏踏实实地工作，通过依法化解法治建设过程中出现每一个矛盾纠纷，为法治建设贡献力量。再次，不断提升法院综合人员素质。行政管理、保障、审判辅助人员应当不断加强为审执工作服务的意识，自觉在人、财、物分配上向审判一线倾斜，为公正司法提供基础保障。

　　3、丰富司法便民举措，为法治建设贡献司法力量

　　不断丰富司法便民举措，在服务的深度、广度、效果等方面下足功夫。第一，健全群众诉求反映机制。及时回应群众关切，针对群众反响强烈的问题，通过建立诉求反馈长效机制，及时向院领导、业务部门反馈，形成具体有效的工作举措，回应群众基本诉求。第二，开辟司法便民新举措。在旧有巡回审理、绿色立案通道、大调解工作平台及执行联动威慑机制的基础上，不断探索新的便民举措，全面提升司法服务实践，为矛盾纠纷依法化解，助推法治建设贡献力量。第三，加大司法便民投入。对于立案不及时、调解不到位以及联系和服务群众效果不好等问题，应不断完备司法服务设施、设备，搭建“一站式”便民服务平台，为引导群众依法合理解决诉求提供支撑。

　　4、合理化解“三难三案”，为法治建设筑牢司法防线

　　法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，在法治建设中的作用十分重要。针对当前司法实践中出现的“立案难、诉讼难、执行难”问题，应当建立有效的问题解决长效机制，如繁简分流体系、流程节点监控、执行黑名单等，以制度约束权力，以制度约束人，促使上述问题从根本上化解。对于“关系案、人情案、金钱案”等问题，应当强力推进廉政风险打防长效机制，以零容忍的态度坚决惩治腐败，为法治建设提供强有利的人力保障。

　　综上，在全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治道路上，尽管基层法院的作用还存在不尽如人意的地方，但只要科学认识依法治国与依规治党之间的关系，找准司法工作与法治建设的切合点，运用好法治思维、法治方式，处理好与外界的关系，提升司法工作水平，势必会在法治建设进程中彰显出司法本色。

　　[①] 南充市嘉陵区法院调研课题组：组长：王贵平

　　组员：任凤娟、刘新、蒲泽川、唐东立、张军、黄英鹰

　　执笔：刘春莲

　　[②] 四大考验：执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验

　　[③] 四大危险：精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等