对比借鉴：我国的环境公益诉讼原告资格刍议
2015-04-30 11:35:55   来源：   

　　2012年第十一届全国人民代表大会常务委员会审议通过的新民诉法修正案，该法第五十五条被学术界命名为里程碑，突破了传统诉讼理论的瓶颈，在基本法层面上肯定了环境公益诉讼。本文所指环境公益诉讼指民事诉讼中为保护公共利益而提起的诉讼(1)。由于环境公益诉讼在我国还处于初期探索阶段，相关法律规定、司法实践标准还不够统一，所以，无论在学术界还是司法实务界，对于环境公益诉讼的理解都不甚明确。

　　一、现状梳理：环境公益诉讼确定原告资格时存在的问题

　　(一)法律规定不明确

　　从现行的法律规定来看，新修订的民事诉讼法规定的环境公益诉讼主体，“法律规定的机关和有关组织”，是哪些机关、组织，具体有什么条件?环境保护法第六条采用“控告”的表述，那么是向法院提起诉讼，还是向行政机关举报?海洋环境保护法第90条第2款规定由依法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出损害赔偿要求。由此我们是否可以类推所有环境侵权案件中相关管理监督权的行政机关均可作为原告?在司法解释层面，最高法也颁布了《关于加快经济发展凡是转变提供司法保障和服务的若干意见》，规定环境保护行政部门可以代表国家提起诉讼。一定程度上肯定了行政机关环境诉讼主体资格。如海南省高院、昆明市中院等也发布相关施行办法，准许行政机关作为环境公益诉讼原告。(6)在地方法规层面，一些省市出台了涉环境诉讼的行政规章，如《贵阳市促进生态文明建设条例》中规定了环境保护管理机构具有提起诉讼的责任、义务。综上，上至中央下至地方，关于环境公益诉讼原告资格的规定仍然不够明确、统一，这势必会产生迥异的社会效果。

　　(二)司法实践中限定的不统一

　　新民事诉讼法实施之前，为了有效解决环境保护与经济发展之间的矛盾，诸多地方在法律没有明文规定的前提下结合实际展开了有益探索。比如广州海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案、佛山市丹灶镇人民政府诉广东天乙集团有限公司环境侵权纠纷案、中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权案等，这些案件中原告种类较多，既有检查机关，也有地方政府、行政管理机关、环保组织作为原告。在新民事诉讼法实施后，各省、市、区、直辖市高级人民法院也先后出台了相应的适用办法，但其规定也不统一。有的限定仅有行使环境管理保护职权的行政机关和可以承担败诉风险的、社会影响较大的社会组织，即所谓的官方组织可以参与诉讼;有的规定检察机关可以作为原告，对社会组织的主体资格也做了进一步限定;有的则十分排斥行政机关和公民个人等。

　　(三)公民参与环境公益诉讼较罕见

　　一方面，我国现有的法律未能赋予公民环境公益诉讼主体资格，法律这种严格直接利害关系(7)的“高门槛”势必将公民排除在环境公益诉讼之外;另一方面，提起环境公益诉讼的成本相对于其他诉讼而言是十分高昂，在人力、物力、财力的耗费远远超出了一般公民的承担能力。在实践中，偶见有公民联合社会团体共同参与环境公益诉讼的案件。如朱正茂联合中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案、青岛市民诉青岛市规划局案、金奎喜诉杭州市规划局案等。

　　(四)检察机关参与环境公益诉讼颇受争议

　　检察机关是否具有当然的参与环境公益诉讼主体资格，学术界存在两种看法：一种观点认为检察机关应是环境公益诉讼的当然原告。“检察机关与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权力的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。”(8)“检察机关代表国家或公众起诉就成为必然的选择”。(9)另外一种观点则认为检察机关不宜成为环境公益诉讼原告。一是检察机关参与诉讼破坏了法律监督权的中立性;二是我国法律对于检察机关的职责规定中没有明确赋予该项权利;三是检察机关在衡量国家利益和社会利益时，可能会更倾向于国家利益。

　　(五)环保社会团体参与诉讼受到限制

　　司法实践中诸多法院受理环保组织提起的环境公益诉讼时，对于环保组织的要求不对等。多地仅仅受理社会影响较大的社会组织，即所谓的“官方社会组织”提起的环境公益诉讼。比如中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权案、中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回“国有土地使用权出让合同案”等。而对一些地方性社会团体提起的诉讼，要么不予立案，要么在立案后驳回起诉。

　　(六)行政机关参与公益诉讼产生混淆

　　一些地方政府为了追求经济高速发展，个别官员盲目追求政绩，对多数污染行为采取“以罚代治”，治标不治本的放任性处罚，使得当停业整顿甚至关闭的企业仍在作业。久而久之，使得环境污染越来越严重，受害社会公益越来越大。此时的行政机关本应作为行政诉讼被告，如果让其成为环境公益诉讼原告，必然招致行政机关地位和职责的混淆。

　　二、对比借鉴：国外环境公益诉讼原告资格情况考察

　　(一)公民诉讼

　　美国作为世界上第一个确立环境公益诉讼的国家，以其“公民诉讼”(10)最为著名，影响深远。上世界70年代，美国产生了环境公益诉讼制度，1970年修订《清洁空气法》时创造性地制定了“公民诉讼条款”，赋予了公民起诉主体资格。之后不断完善形成了完整的环境公益诉讼体系。环境公益诉讼不要求原告与案件有直接的利害关联，法院审理案件更加关注的是公民有没有能力进行诉讼。为了更加有利于公民行使诉权，美国理论界提出了“私人检察总长”(11)理论和“环境公共信托”(12)理论。这样就为公民参与环境公益诉讼提供了理论支撑。印度在1984年发生的美国联合碳化物公司毒气泄露事件后，也逐步确立公民公益诉讼制度。瑞典的环境保护法第五章则是明文规定了个人诉讼请求制度。中国台湾地区1999年颁布的“空气污染防制法”规定了第一个公民诉讼条款。英、德则明确规定私人主体不能提起公益诉讼。

　　(二)检察机关参与环境公益诉讼

　　从西方许多国家环境公益诉讼制度的情况来看，检察机关是目前国际上提起诉讼的主要主体，比如英、美、法、比利时、芬兰等国家。美国赋予公民参与环境公益诉讼权利所参照的就是检察机关参与环境公益诉讼理论，其公民参与环境公益诉讼就相当于“私人”的检察总长，所以检察总长当然地是环境公益诉讼的原告之一。与美国直接赋予公民个人以原告资格不同，英国仅仅赋予了检察总长和检举人以环境公益诉讼主体资格。英国法律排斥公民诉讼，任何私人没有资格对危及公众利益的行为提起诉讼。(13)法国于2004年将环境权写入宪法，明确规定检察机关可以基于维护公共利益的目的参与公益诉讼。

　　(三)社会团体参与环境公益诉讼

　　当前赋予社会团体以原告资格的国家主要以法、德、印度、美为代表。社会团体参与环境公益诉讼最著名的代表国家就是法国，其法律法规高度重视环保社会团体的作用。环保团体根据法律或命令的特别授权可直接管理自然资源和大气污染。所以，在发生污染公害事件时，社会团体当然地成为原告。印度的特赫里和萨达沙洛瓦大坝案是其国内历史上最大的环境公益诉讼，就是团体组织提起的。而美国的许多公益诉讼也都是由环保团体启动的，美国对环保团体的起诉资格要求也较宽，增进了社会环保团体参与环境公益诉讼的积极性。

　　(四)行政机关参与环境公益诉讼

　　行政机关参与环境公益诉讼，可以依据“诉讼信托”(14)理论。如“美国《1990年油污法》规定：自然资源损害赔偿由托管人提出，通常总统或者州、印第安部落、外国政府的授权代表应作为其自然资源的托管人，可以代表公众、印第安部落或者外国提出自然资源损害赔偿……自然资源托管人依法评估在自己托管范围内自然资源损害的情况;代表国家提起索赔;在托管范围内，开展和执行自然资源恢复、复原、替代或者获得等价物的计划。”(15)这种诉讼信托制度便赋予了行政机关以环境公益诉讼原告资格。在英、美国家的反垄断领域内，如美国的司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会则可以就违反反托拉斯的行为以及侵害消费者利益的行为提起诉讼。(16)英国在《污染控制法》中的规定则是由公共卫生监察员行使环境公益诉权。

　　三、反思实践：确立具有中国特色的环境公益诉讼原告资格体系

　　(一)公民参与应受限定

　　我们不能盲目地从英美法系寻找立法依据，将我国环境保护法中规定的每个公民都享有的控告权，扩大为起诉权。首先，这与我国国情不符。我国人口众多(18)，民众的法律意识高低有别。其次，从环境公益诉讼的成本角度来看，特别是鉴定费用单靠公民个人的收入是很难达到要求，一旦败诉风险巨大。再次，从环境污染的特征来看，很多污染具有跨地域性、跨时间性、长期潜伏性，需要专业环保知识，普通公民很难具备。第四，由公民充当环境公益诉讼原告有可能与其自身利益受损的环境私益诉讼产生冲突。我国的环境公益诉讼还处于起步、探索阶段，随着国家技术进步，科学发展，制度健全，民众法律素养的不断提升，公民必然会成为环境公益诉讼的原告之一，但并非在当下。

　　(二)检察机关是当然原告

　　从西方国家环境公益诉讼原告的立法、司法实践来看，不论从理论还是实际，检察机关都了维护环境公共利益。而且从我国已有的司法实践来看，也较符合我国实际。首先，环境公益诉讼顾名思义就是维护环境公共利益而提起的诉讼。在我国，检察机关是代表国家的公诉机关，主要职责在于保护公共利益。其次，虽然法律明文规定检察机关是法律监督机关，但这种职能定位仅仅是立法中赋予其职能的一部分，监督职责行使的形式不能仅限于事后监督。随着社会的不断发展，由其充当环境公益诉讼原告的呼声也将越来越高。再次，从我国现有的公益诉讼实践来看，检察机关在公益诉讼领域比较活跃。有单独提起诉讼的角色，有支持提起诉讼的，有督促提起诉讼的，还有建议提起诉讼的等。第四，法律具有一定的滞后性，从国外如日本、英等国家经验来看，多数也是司法实践超出立法进程，所以检察机关作为环境公益诉讼原告具有合理性。第五，当前检察机关拥有较普通公民、社会组织更大的优越性。

　　(三)官方社会团体(NGO)是主要原告

　　社会团体，特别是环保社会团体作为环保的重要支柱，在推动环境立法、司法中起着重大作用。所以，在我国推行由环保社会团体充当环境公益诉讼主体是合情合理的。但从具体国情来看，不宜赋予所有的社会团体以环境公益诉讼原告资格。第一，许多非官方组织发展还不够充分。在法律、环保专业知识方面明显匮乏于“官方社会团体组织”，不适宜成为环境公益诉讼原告。第二，环境公益诉讼的成本较高，一般性的社会团体无法承担败诉风险。第三，相较而言，“官方社会团体组织”具有先天性中立性地位、非营利性、专业性优势，可以全面反映社会公共利益，是公共利益的普遍代表。另外，他们还具有非官方组织、公民个人所无法比较的优越性，可在很大程度上缩小原告与污染企业之间地位差距，维护环境公共利益。

　　(四)行政机关是不适格原告

　　结合我国实际情况，笔者不赞同行政机关具有原告资格。首先，行政机关的角色决定了其是不适格原告。我国的行政机关是国家和社会公共事务的管理者，通过行政执法来管理社会。这种行政方式相对于司法诉讼而言，具有更加便捷、高效的特点，所以没有赋予其环境公益诉权的必要。(19)其次，在涉及因行政机关不作为或者怠于作为导致的环境公益损害的情况，如果由其作为原告，极易变向默许了其前期的不合法行为。第三，行政机关管理社会事务的出发点在于维护公共利益，但其并非是全部公共利益的唯一代表。第四，一些行政机关考核制度也不利于其成为环境公益诉讼原告，如GDP论等。第五，行政机关具有的强大的行政职权、充足的社会资源和信息源等，由其做原告会对民事诉讼产生不利影响。

　　四、制度保障：为环境公益诉讼原告参与诉讼创造条件

　　(一)明确环境公益诉讼原告资格

　　一方面，通过立法及时修订法律、法规，明确规定哪些主体可以作为环境公益诉讼原告参与诉讼。另一方面，将现有关于环境保护、公益诉讼的相关法律规定及时修订，消除法条与法条之间的抵触。(20)从而为大力推进环境公益诉讼提供有效的法律支撑。

　　(二)建立环境公益诉讼基金

　　一来从我国法院现有的诉讼收费制度来看，一般的环境公益诉讼的标的都非常大，所收取的诉讼费用也就相应的比较高。二来从环境公益诉讼所涉及的污染侵害鉴定费用来看，由专业的鉴定机构对环境污染样品进行鉴定，所消耗的费用也是非常昂贵的。所以，笔者认为可以建立环境公益诉讼基金，为提起公益诉讼提供充足的经费保障。

　　(三)引入律师法律援助制度

　　对于一些环保性社会团体而言，在环保知识方面，他们具有普通公民所不具有的优越性，但在法律知识方面可能就略显匮乏。所以，应扩大律师法律援助的范围，将环境公益诉讼囊括进来。另外，在短时间无法引入援助律师的情况下，可以在环境公益诉讼中引入胜诉取酬制度(21)。一来减少当事人前期的诉讼压力;二来可享受到法律方面的专业服务。

　　(四)激励机制与约束机制并立

　　可以借鉴国外先进做法，对在环境公益诉讼中胜诉的环保社会团体按照涉案金额的一定比例，弥补诉讼支出，提高环保社会团体参与公益诉讼的积极性。但与此同时，也要设立相应约束机制，防止滥用诉权。譬如可以设定行政前置程序(22)，规定环保社会团体(NGO)在行政机关不予处理后的一定期限内，方可向法院提起诉讼。法院在立案阶段再进行审查，有效排除恶意诉讼，从而保证环境公益诉讼的健康、有序发展。

　　(五)完善环境公益诉讼的其他相关规定

　　有效促使环境公益诉讼原告通过诉讼来维护公共利益，还需要不断完善其他与环境公益诉讼相关的法律规定。比如时效、证明责任分配、证明标准、因果关系推定等;诉讼中的鉴定人出庭、举证时限、举证责任等;胜诉后涉案金额如何使用、监督、管理;法院内部可推行设立专门环保法庭的方法，由环保法庭专职审理涉环境纠纷的刑事、行政、民事、公益诉讼案件。（嘉陵区法院 刘春莲）

　　(5) 由于环境诉讼根据不同的分类标准可以划分为不同的类别，但实际上各个分类之间不可能是完全隔离的，有相互交叉之处，本文研究的环境公益诉讼仅仅是研究民事诉讼之中，出于维护公共利益需要，以环境公益诉讼主体身份参与纠纷化解的一种诉讼方式。

　　(6) 海南省高级人民法院2011年7月29日发布的《关于开展环境资源民事诉讼试点的实施意见》和昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院联合发布的《关于办理环境民事诉讼案件若干问题的意见(试行)》均规定环境保护机关可以作为环境公益诉讼的原告。

　　(7) 可见于我国《民法通则》之规定，因本文研究的环境公益诉讼尽现定于民事领域的，所以存在民法通则与环境公益诉讼之间的矛盾。

　　(8) 崔伟：《检察机关是公益诉讼的适宜主体》，检察日报，2005-12-16。

　　(9) 齐树洁、林建文：《环境纠纷解决机制研究(第2辑)》，厦门大学出版社，2005年版第234页。

　　(10) 美国环境法中的公民诉讼是指公民对于违法排污或未履行法定义务的联邦环保局提起的诉讼，兼具民事诉讼和行政诉讼的特点。

　　(11) “私人检察总长”理论的核心内容是指法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼，被授权的共每年或组织就相当于检察总长，发挥同样的功能。

　　(12) “环境公共信托”理论的核心内容是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。

　　(13) 参见张爱峰，《我国环境公益诉讼制度研究》，河南大学硕士学位论文，2012，第5页。

　　(14) 当社会成员委托国家管理的财产或者说公共利益受到侵害时，国家就有义务保护其不受侵害，社会成员将自己的部分诉权也托付给国家，从而形成诉讼信托。参见文杰、聂毅：《诉讼信托的正当性与立法建构》，《江汉论坛》2008第9期，第95页。

　　(15) 参见张春昌：《我国船舶污染事故国家损失赔偿机制的探讨》，http://www.ccmt.org.cn/hs/explore/explore

　　Detial.php?sId=315，2002-12-13。

　　(16) 齐春惠：《我国民事公益诉讼主体制度完善》，http://150.36.0.7/claw/ApiSearch.dll?ShowRecord Text?Db=art&Id=

　　4&Gid=335620005&ShowLink=true&PreSelectId=0&Page=0&PageSize=20&GidHtm=4544&HtmTiao=0&markimgpath=img#htm_4544_0。

　　(18) 我国人口是世界上最多的国家，这与西方美英国情完全不同，美国人口总量不到4亿，英国人口仅有1亿多，人口基数小，所以所起诉的环境诉讼的可能性也相对较小，而在我国施行公民诉讼，至少在现阶段是不切实际的。

　　(19) 伊媛媛、王树义：《论中国环境公益诉讼制度之原告选择》，载于《河南财经大学学报》，2012(5)，第98页。

　　(20) 民法通则关于民事原告主体资格“与本案有直接利害关系”的限定。因环境公益诉讼的法条体现在民事诉讼法中，诉讼形式上采用民事诉讼，所以这种法律上相互抵触性的规定应及时修订。

　　(21) 胜诉取酬又叫风险代理，是指律师与当事人之间约定先期所付各类款项由律师承担，若胜诉则律师从判决给付的金钱中按比例提取高额代理费，如果败诉，则不收取代理费。

　　(22) 美国采取行政机关不予处理后60日内，方可向法院提起环境公益诉讼。